折叠型治理及其展开：基层形式主义的生成逻辑

作者简介

彭勃，上海交通大学国际与公共事务学院教授、中国城市治理研究院研究员；

赵吉，上海交通大学国际与公共事务学院博士生。

本文聚焦于基层治理中的形式主义难题，立足于中国大国治理的特殊情境，从体制机制层面展开了机理分析。作者指出，近年来基层治理从折叠型向科层压力型模式转变，使得基层治理处于治理复杂性与外在压力的双重影响之下，形式主义现象由此上升。基于基层主体面临的纵向督查压力与横向竞争压力，并结合治理规模与治理难度两方面的复杂性，作者将形式主义分为文牍主义、程序主义、亮点工程与中游策略四种类型，并以此探讨遏制形式主义的可行路径。

基层治理中的形式主义是政府治理创新和学术研究共同关注的焦点。当前关于形式主义的分析，多集中于官僚体制的内在弊端、政府公职人员的政治思想、职业操守和行为激励等角度，而对形式主义产生的制度背景与必然性的研究不足。为了解释基层形式主义产生的体制性原因，本文将立足于中国大国治理的特殊情境，从制度方面解释形式主义发生的机理，为有效解决形式主义问题提供科学有效的学理支撑。

形式主义的病理分析

形式主义弊端是始终困扰中外科层制运行的一个普遍性问题，也是国家治理需要解决的关键性难题。它不仅影响公共治理的实际绩效，也经常显著拉低公众对政府管理的满意度和认同感。当前我国正在推动政府治理重心向基层下移的变革，管理资源与权力向基层倾斜的力度不断加大。在这一场旨在着力改善治理绩效，提升民众满意度的变革中，基层治理中的形式主义问题却不降反升。中央将2019 年确定为“基层减负年”，明确强调要解决困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。此中，各地通过明文规定、会议动员、制度改进等一系列举措试图破解形式主义的困扰。虽然取得了不少成绩，但是这一想象并未得到根本遏制，甚至存在着以形式主义对付形式主义的情况。事实表明，形式主义产生的内在动能依旧存在，需要在科学研究的基础上给出准确对策，有效治疗基层治理中的形式主义弊病。

诚然，个体动机是分析形式主义的一个重要维度，形式主义问题与各级官员的政治思想、职业素养和道德水平密切相关。但是，形式主义仍然有其体制性成因。基于官僚科层制的决策情境、认知规律、行为选择等，形式主义的发生存在一定的必然性。从公共治理机制的角度剖析其机理和内在动因，有助于在某种程度上挣脱形式主义困扰。

由于官僚科层制的认知误区和行为偏差，官僚科层制之中存在着形式主义的内在惯性。因此，形式主义与官僚主义往往结伴而行。当官僚科层制面对复杂化的治理问题时，这种弊端则更为加重。从广义上讲，一切具体的公共治理都具有复杂性特征。建立在理性主义思维之上的现代科层制，除了需要处理常规工作之外，还会遇到非常规的、超出理解的、边界开放的、无从把握的“复杂难题（或棘手难题）”。基层治理由于贴近民众，公共事务种类更为庞杂，更加碎片化，并且表现出更强的偶发性、不确定性和突变性特征，即常常面临着社会多元性、制度复杂性和科学知识的不确定性导致的复杂问题。由于这些复杂问题具有非结构化、交叉跨界和长期性的特征，过于追求程序化、分工、效率的科层制，难以适用于基层复杂性问题的解决。

由于治理复杂性表现为不确定性、模糊性、复杂因果关系等特征，基于理性主义思维的官僚科层制无法直接应对复杂化的治理对象，需要通过各种方式寻求复杂化治理的解决方案。在此过程中，形式主义各种做法的弊端就开始显现。这具体表现为：第一，在不确定性之中寻找确定性；第二，在模糊性之中追求清晰化；第三，以单一和单向的因果关系替代多样和多向化的复杂因果关系。归结到认识论和哲学的层面，形式主义问题的产生可以归溯到以下几个层面，分别是主观认识与客观经验、抽象表征与具象实质以及局部与整体的关系等。

1. 形式裁剪事实。形式基于人类的理性认识，但理性认识与客观经验之间永远存在差距。如果理性认识与客观经验之间缺乏充分循环往复和沟通，就会造成主观认识裁剪客观实际，用形式去替代内容的治理病态。例如基层治理中不少“伪创新”现象，由于停留在概念创新和口号翻新的水平，这种不产生实际效应的虚假创新是一种标准的形式主义病态。又如基层治理中的指标主义，通过简单、片面、机械地运用指标来衡量治理绩效，致使指标与实际需求和治理实效的脱节，细碎化和不切实际的指标体系使基层治理主体不堪重负。

2. 手段遮蔽目标。治理手段本来应当始终针对明确的治理目标，但是在基层治理的实践中，治理目标本身具有多面性和综合性，很难完整地实现治理目标，对治理绩效进行清晰评估同样很困难。在此困境中，当自上而下的绩效监控机制不断强化，就会以手段的评价替代目标的评估。马克思·韦伯认为，社会运动可能会伴有工具理性或价值理性的取向，如果完全考核并权衡目的、手段和附带后果，这样的行为就是工具理性的；而行动中越是工具理性突出，就越容易对同样的情况作出相似的反应，从而出现态度和行动的相似性、一致性和连续性。形式主义正是在工具理性主导下出现的偏离行为。例如，当无法清晰准确评估治理产出时，就用投入成本替代治理绩效；在运用科技手段强化基层治理时，过度关注治理技术和管理装备，而忽略技术手段的地方适用性和实际效果。治理技术的图腾使治理的武器成为治理的全部，甚至摒弃那些曾经行之有效的传统治理手段，实际上降低了治理水平。

3. 局部超越整体。局部与整体的矛盾关系体现在时空两个维度之上。在时间上表现为短期目标和长远目标的关系，在空间上表现为治理项目与整体目标之间的关系。局部超越整体的形式主义现象，表现为追求当前利益而牺牲长远利益，片面关注某些局部性工作而忽略整体治理绩效等。在基层治理的实践中，有的地方在重点项目上不惜工本，过度倾注资源，以打造亮点工程来博取眼球效应。有的地方过分机械性地运行项目化治理，造成公共治理的碎片化，整体与协调性治理功能受损。为当前牺牲长远，以一片树叶替代森林，人为地分解整体化治理目标，这种形式主义病态妨碍整体性治理的实现。

以折叠型治理应对复杂性问题

复杂性是公共问题的常态。中国基层治理的特殊复杂性，与时空两个维度的特征密切相关。在时间维度上，快速的现代化过程将不同类型的问题压缩到相对较短的时段内，加剧了治理的复杂性；在空间维度上，中国需要面对大国“权威体制与有效治理”之间的矛盾关系。在时间要素与空间要素的共同作用下，治理复杂性更为加剧，对基层治理形成了严峻的挑战。首先，复杂问题往往不能清晰定义、明确归因, 且没有明确的解决方案，不能完全运用“理性—技术”的途径解决，对治理的技术化操作提出挑战，而现代化的治理技术并不能显著增强对复杂问题科学归因与研判的能力。其次，复杂问题往往呈现变动性，治理行为本身又会激起新的反应，一成不变的治理模式难以适应多变的复杂问题。更为严重的是，复杂问题往往是独特而新奇的，会因发生的场域与时间不同而产生差异的表现形式。因此，科层化、常规化的基层治理体系难以应对新问题与新挑战。

针对大国基层治理的复杂性困境，中国古代的传统做法是“皇权不下乡”和“统而不治”。即保持统一的思想渗透和思想统领，维持自上而下的政治专制。而在具体的基层事务管理中，将治理权委托给基层社会精英。在大一统的政治专制框架内，又允许地方实质上的自治。这一设计将朝廷无法应对的基层治理复杂性和不确定性，打包折叠进入地方自治的框架内，为基层社会秩序奠定了基础，构成了折叠型治理的传统形态。折叠型治理将基层问题的解决纳入地方自治的“匣子”内，治理的复杂性被折叠起来。地方精英承担复杂性治理任务，基于地方性知识和治理智慧，综合运用文化、道德、情感等治理资源和手段，将治理复杂性消化在地方自治之中。而对于国家而言，基层治理的复杂性被折叠起来，简单化约为地方自治的制度安排。运用比较简单明了和清晰的手段，国家实现了对基层的简约化和间架化治理。

西方哲学家德勒兹创造了“褶子”的概念，他认为世间一切包含有褶子，并且一些事务可以折叠、展开并往复循环，“褶子象征着差异共处、普遍和谐与回转迭合”。也就是说，人类的认识规律并不是理性主义简单和线性的单向过程，折叠与展开的循环体现了人类认识的发展和变化。从认识论的角度看，折叠是人类处理复杂问题，提升把控复杂问题能力的一种思想方法。当政府面对公共治理的复杂问题时，由于治理资源与能力的局限性，往往需要在特定时期将复杂性的治理难题折叠包裹起来，建构简约方便有效的治理工具，实现权力体系的治理目标。

中国的现代化开启后，随着经济社会的快速发展，人口增多与社会流动性的加剧，传统的折叠型治理没有消失，却依旧保持了生命力且不断变型。折叠型治理作为应对处理复杂性难题的制度安排，不仅在基层治理实践中长期存续，并不断发展塑造出适应不同阶段的治理模式和工具。改革开放以来，通过一系列有效的府际制度安排，我国总体上达成了自上而下的统一管理与地方治理有效性之间的协调关系。基层复杂性问题的治理折叠，对于弹性且有效地处理基层复杂性问题起到了积极作用。折叠型治理的实质在于，将复杂性问题和多重性目标糅合起来，以整体打包的方式委托给基层治理主体，进而实现简约化处理，以及简单化清晰化评估与监控机制。在长时期的实践中，我国逐步形成了适配折叠型治理的科层组织形态，衍生出特征鲜明的纵向府际机制，重塑了基层政府的行为逻辑。

1. 折叠型治理的简约控制机制。作为实现折叠型治理的重要制度安排，行政发包制重塑了基层科层运作的组织逻辑。行政发包制是一种兼具科层制与发包制特征的混合的中间形态, 是在统一的权威之下、在上级与下级之间嵌入了发包的关系。虽然行政发包制没有完全重构科层组织形态，但是它形成了一种以“结果论英雄”的上级对下级的考核与控制模式。发包体制中，在完成经济发展和维护地方稳定的前提下，赋予基层政府足够的治理权。实际上通过复杂性问题的折叠处理，确立了自上而下的经济指标考核，结合维稳的一票否决式反向考核机制，保证了上级对下级的考核简约性和可操作性。

2. 折叠型治理的弹性激励机制。项目制成为折叠型治理中纵向府际间目标传导与结果控制的主要机制。项目制的运作方式使得上级政府能够有效且有限度地引导基层的治理目标。国家治理通过实施项目的系统过程逐渐确立了一种项目制的结构形态，不仅表现在经济增长方面，也表现在政府提供公共管理和公共服务等方面。项目制虽然表现为自上而下工作部署、任务实施，但是基层政权却能够通过“打包”和“抓包”，加入地方意图，一定程度上弱化自上而下的“条线”控制方式。项目制虽然有特定的资金安排，但基层治理中仍然可以弹性调整，为灵活解决复杂问题提供了条件。

3. 折叠型治理的创新容纳机制。折叠型治理包容一定限度的自主探索式创新。韩博天等人揭示的分级制政策实验机制，就是一种能够容纳地方自主探索的机制创设。即使政策实验可能表现为中央的选择性控制，但基层治理创新在公共服务和社会管理等方面仍然具有较大的空间。基层主导的治理创新可以通过一定程度的先行先试，开始从制度或机制上解决棘手难题。尽管创新实验的议题创设在基层，但上级政府往往会基于治理实效的考虑予以支持，并且乐于将地方性经验进行推广与复制。

折叠型治理不仅是一种理念创设，更是一种结构性制度安排。为实现对基层治理复杂问题的折叠，权力体系从组织逻辑、运作机制再到行为方式都进行了系统性调适。在对基层复杂性难题的折叠型治理中，权力体系对基层治理往往只关注关键性的结果，并进行清晰鲜明的目标引导。而在治理过程中给予地方探索和灵活变通空间，以有效因地制宜处理辖区公共事务，成就了处理基层复杂性难题的大国智慧。

从折叠型治理到科层压力型治理的转变

进入21 世纪以来，中国基层治理面临的环境与目标发生了巨大的变化，折叠型治理模式通过简约控制、项目激励和创新容纳等机制实现的治理效果，已经不能适应新的时代要求。官僚科层制以更大的力度，自上而下地介入基层治理空间，改变了折叠型治理的生存环境。治理折叠在一定程度上被拆解展开，折叠型治理逐步向科层压力型治理转变。在新的治理模式之下，控制工具、激励机制和创新环境等都发生了重要的变化。

首先，单一指标的简约控制方式，被多目标的复杂控制模式所取代。随着国家主要社会矛盾和治理方略的变化，基层治理目标从单一的经济发展向多元治理目标变化。以GDP 为单一衡量标准的地方发展锦标赛，向地方治理的竞赛转变，党建、安全、环保、文明创建、社区建设等方方面面都成为治理竞赛的重要目标。伴随着基层治理目标的复杂化，基层治理中复杂问题被重新展开，原本被折叠起来的治理难题变成种种具象的治理任务。适应于行政发包制的结果导向型考核与控制难以存续，上下级政府间“委托—代理”型关系向科层行政复归。纵向府际关系中的行政压力和控制得到加强，而激励相对减弱，从根本上瓦解了相对稳定的行政发包制的格局，折叠型治理的组织逻辑基础被打破。其次，随之而来的是折叠型治理的运作机制受到冲击，科层体系不再单纯以结果为导向，只是进行总体上的考核与间断性的控制就可以维持体系运转。承担各自职能的条线部门都开始对基层的具体事务施加影响力，科层控制权不断加强。最后，随着加强顶层设计、注重权力形式的正当性和高压反腐的推进，实际上减小了地方政府“自主探索”的可能性，自上而下的控制不断加强，基层治理充足的自主行为空间难以维系。

随着折叠型治理向科层压力型治理模式转变，基层治理的组织逻辑、运作机制、行为方式都发生了显著变化，由“折叠”向“拆解展开”的演变过程，为形式主义产生提供了土壤。

第一，科层压力型治理使得基层治理目标与任务复杂化，解构了发包制的组织运作模式。由于科层直接面对复杂性难题，科层制治理风格不能适应基层治理需求。如基层复杂性难题的解决，需要足够的人力、财力、物力以及时间，比如老旧小区的设施修复、社区社会组织的孵化培育、志愿者队伍建设等，都需要筹集资源、以及较长的组织动员的时间周期。但科层制突出时效性导向，导致经常通过通报督察等形式催促基层完成达标任务。为了免于问责追究或横向评比竞争的压力，基层则被迫通过回避突出问题，编撰空洞文字材料等方式应对上级。复杂性问题难以解决，通常会通过会议、台账、调研走访记录等形式，对工作形式的考察，代替了实际治理效果的评估。导致基层复杂性问题依然如故，表面化、短期化和仪式化的伪治理现象开始出现。

第二，科层压力型治理加剧了具体的监督、考核与控制，增加了基层治理的行政成本和负担。一方面，为实现考核控制的精细化，政府往往偏好“数目字”管理，推崇对量化评估手段和现代信息技术的施用。社区事务中各种条线部门设置的电子系统缺乏有效整合，繁多的电子化记录徒增了基层治理的任务。这些过密化的技术发展只会增加数字技术的形式合理性, 增加治理成本,而不能增加数字的实质合理性, 也不能对治理绩效做出更多的边际优化。由于关键性考核指标的应用不当，出现以偏概全、指鹿为马的窘境，指标的改善不会带来治理绩效的改观，甚至会诱导出基层治理的面子工程与形象工程。如重视新媒体平台点击量、视频制作包装，注重通过具有显示度的方式展现社区工作。这些形式主义现象与基层治理的实效相去甚远，过度迎合科层考核往往会忽视群众满意度。另一方面，上级政府对下考核通常以书面考核、答辩考核、现场考核等方式进行。书面考核方式往往重视数据与材料堆砌，答辩考核往往注重现场效果，实际上无法准确辨别和衡量基层治理情况。

第三，科层压力型治理对基层社区事务的深度介入与控制，削弱了基层治理的自主性空间。由于统一的科层式管理与基层治理地方性知识之间存在矛盾。自上而下施加的统一管理与制式化的任务要求，使科层权力体系与基层治理之间模糊的缓冲地带被打破，基层治理的自主性减弱，因地制宜与灵活弹性的探索空间受到挤压。各地基层治理环境差异巨大，强行一把标尺量到底的横向比较方式，易挫伤基层治理主体的积极性，并造成社区治理的悬浮化。面对强大的科层压力，基层治理单元不具备反馈、沟通与协调的能力。为实现避责，在不能完成任务与考核要求时，积极的情形是基层往往会选择用亮点遮掩短板，夸大实际效果等方式应对；在消极的情形下，基层往往会选择拼凑材料、会议落实、痕迹证明等方式避责。

由折叠型治理向科层压力型治理转变的具体内容，详见表1。

如上所述，从科层体制与府际关系的角度看，形式主义问题源于不同的科层动力机制。随着科层权力对基层治理的影响力不断加强，科层制的内在弊端逐渐显现在基层治理之中。官僚制形成的强大权威结构，能够轻而易举地控制基层。当上级缺乏具体的专门知识时，工具主义会逐渐盛行，治理手段开始超越治理目标。面对基层的复杂性难题，上级往往因缺乏最及时和最真实的信息，在工具理性的主导下仍然选择模式化的执行手段、控制手段与评估手段，治理难以取得实效。同时，纵向科层压力和横向的竞争压力，导致基层形式化的策略应对。可以说，形式主义的生成根源主要是工具理性思维在科层体系纵向监督压力与横向竞争压力的机制作用下，被放大、异化进而导致偏离与失控现象。

在单一制国家中，为了在大国统治中实现有效治理，权力体系内部上级政府与下级政府之间通常形成委托代理关系。在中国情境下，公共资源的初始委托人是全体人民，中央政府和地方政府是“自上而下”的委托代理关系，垂直的人事激励及党政领导的隐性预算干预权力，形成了以地方领导官僚为核心的委托代理关系。这种委托代理关系之中，上级政府与下级政府之间都是理性的，由此作为委托人的上级政府，核心是通过调适激励与压力，来影响下级政府的行为。基于这种委托代理关系，我国的基层治理实际上构成了委托人纵向的监督机制，以及横向上通过有效激励而形成的竞争机制。纵向的压力机制表现为上级政府特别是中央政府和各级党委为了完成某些重要任务, 将这些任务确定为“政治任务”，要求下级政府以及职能部门全力完成，并相应给予政治上和经济上的激励和惩罚的压力型体制。而从竞争机制上看，在政府治理方面也围绕“达标赛”“选优赛”等各类评比表彰出现了竞赛型体制。

纵向的督查压力与横向的竞争压力是基层治理主体面临的不同压力模式，对基层治理行为造成巨大影响。另一方面，不同性质的基层治理复杂性，也是影响基层治理行为选择的重要诱因。基层治理的复杂性可以概括为两种主导因素：一种是治理任务规模巨大，需要投入大量精力与资源，因治理的海量规模而产生的形式主义应对问题；另一种是治理行为的难度较大，不少治理对象具有不可治理性，同时基层现有技术与能力的限制，也难以保质完成预期目标，即因项目难度而产生的形式主义。两种不同的压力机制和两种不同类型的治理复杂化之间交叉影响，滋生出不同类型的形式主义。

按照科层纵向督查压力与横向竞争压力两种动因，结合治理规模和项目难度两种复杂性，可以将形式主义现象分为具有不同机制和特征的四大类型，分别为文牍主义、程序主义、亮点工程与中游策略。（如表2 所示）

第一，文牍主义型形式主义。文牍主义的产生主要是迫于上级政府对基层的监督压力，往往是基层被迫选择的形式主义。在具体治理过程中，文牍主义主要产生在治理任务繁多庞杂的领域。典型表现是上级政府考核社区工作往往根据填写的各类台账、电子表格等，以“写到说到”代替做到，以数字的增长或改观替代治理成效。文牍主义脱离基层治理实际，以文件落实文件，以文件应对要求，造成治理空转，明显脱离群众与社区治理实际。

第二，程序主义型形式主义。由于科层间的纵向督查压力，上级政府对基层会按照各种规章制度进行频繁检查。尤其是对于一些关键性议题或运动式、“攻坚式”的治理任务，由于治理难度大，上层压力大，上级政府会通过调研、检查、评比等方式进行监督。而权力体系中条线部门众多，各条线牵头的治理任务众多，频繁的各类检查与调研会严重扰乱基层治理的日常节奏。基层在被动接受考核与监督的同时，也会为寻求避责而选择形式化的应对。

第三，亮点工程型形式主义。在横向的竞争压力加大的情况下，对于治理规模较大或难以全面铺开的事务，基层往往会选择制造亮点的方式获取竞争优势。比如建立社区食堂、社区活动中心等工程中，就通常选择“点”上开展，而无法在面上铺开。亮点工程型形式主义造成大量的翻新式创新和形式化创新等行为，耗费基层大量的精力与资源，为了打造亮点效应，往往会脱离不切实际地追求“高、大、上”，强化形象工程。甚至出现为了打造亮点，忽视基础工作和短板建设，基层治理的注意力分配和决策优先顺序相当不合理。

第四，中游策略型形式主义。这类形式主义的产生，同样是不同基层治理单位的横向竞争压力所导致的，是一种基层主动选择的竞争型形式主义。对于项目难度较高、治理行为难于开展的领域，迫于横向的竞争压力，基层治理中往往选择“不争先”“唯恐后”的中游策略。如在推进垃圾分类等具有高难度的社区事务中，社区往往不会率先进行尝试，但又会极力避免掉队。尤其是在各类社区评比中会对达到一定标准的社区给予“授牌”，而一旦部分社区率先拿到各种资格或者荣誉之后，其他社区也会动用各种资源努力追平。我们以前司空见惯的争先赛，演变为“恐后”的比赛。

整体来看，折叠型治理向科层压力型治理的演变过程中，触发了形式主义现象的上升。科层制在运作中本身就可能导致绩效不佳、权力过多、压制个体等现象，而形式主义现象则将科层制的内在弊端更加凸显出来。不同类型的形式主义现象对于基层治理的影响程度不尽相同。按照科层制的经典理论来看，科层制除了表现出一种金字塔型的纵向的等级权力结构，通过按照控制幅度设定组织层次的结构性特征以外，还主要表现在效率、专业分工、权责法定等方面有其自身特性。为此，我们从行政科层内部的三个方面与评价基层治理的核心指标群众满意度入手，作为衡量四种类型形式主义影响的重要维度。如表3 所示。

从表3 中可以看出，四种类型的形式主义都在一定程度上导致了治理效率低下。文牍主义型形式主义由于存在各种痕迹管理对基层的过度干预，对基层治理单元内部的有效分工产生严重影响，并且各种文件落实、工作汇报、电子办公任务都以科层压力传导，常冲破法定的基层治理要求与规则。过多的行政事务挤占了基层为群众服务的精力与时间，严重影响群众满意度。程序主义型形式主义也存在科层体系对基层治理的干预，在效率、专业化分工和法定职权与规则等方面对基层治理产生负面影响。但是，上级政府对基层的检查与调研，往往不会影响人民群众的满意度，甚至成为基层得到上级政府重视的证明。亮点工程型形式主义是基层治理主体基于竞争压力的行为，基层在探索创新打造亮点中，往往更为重视各种法律与政策规定的约束，在既有政策法规的框架内进行创新。并且社区中的亮点工程通常也能够直接服务到部分辖区居民从而得到好评。但是，由于亮点工程中的高度选择性治理风格，忽视基层治理中的顽疾，影响了社区治理总体绩效的实现。同时，为打造亮点而进行的临时性任务分配，也会妨碍社区的科学分工。在中游策略型形式主义之中，选择“中游策略”的行为，不会对社区工作造成更为严重的冲击，但是竞争的激励机制不再发挥作用，创新治理和改善治理绩效的动能明显不足。需要说明的是，本文关于形式主义的类型划分，是通过对形式主义现象归纳和标签化的方式进行的，具有理想类型的特征。基层实际的形式主义往往是多种类型并存。本文对形式主义现象进行类型化分析，目的在于解释类型形式主义的生成机理，并寻找可行的破解之道。

展望：基层形式主义的破解之路

面对基层治理的高度复杂性，折叠型治理的设计具有很强的合理性和实用性。自上而下的秩序与监控，与自下而上的自主性与活力之间达成了动态平衡。但是这种平衡因为国家治理的雄心与抱负而被打破。随着官僚科层制介入程度的提升，治理折叠被拆解展开，官僚科层制需要直接面对复杂性难题。随着科层制的扩张，形式化的手段成为“保证”治理效果的办法，各种形式主义现象开始不断滋生。

在当前新的时代背景下，基层治理从折叠型治理向科层压力型治理模式的变迁，导致基层治理暴露在两重影响之下，分别是治理对象的复杂性以及治理主体的外在压力。治理复杂性表现为治理规模与治理难度，外在压力表现为纵向督查压力与横向竞争压力。在两重影响之下，基层形式主义开始上升并形成四种不同类型。寻求基层形式主义的破解之道，不仅需要在基层治理主体的思想和认识水平上着力，还需要分析其体制机制的成因，在形式主义的产生动因和制度环境上多做文章。在当前的各种力量“下沉”和强化基层的创新实践中，需要合理评估科层压力型治理模式所产生的消极影响。在基层的治理折叠被拆解展开之后，需要考虑如何防范基层复杂性的外溢问题。面对新时期公共治理和服务的高要求，需要重新认识治理折叠在当前的合理性与功效。总之，科学的创新实践不是让折叠型治理完全让位于科层压力型治理，更不是简单地拆解展开治理折叠，而是寻求后者在新环境中最为合适的生存样态。

基于这一考虑，未来的研究首先应当关注基层治理体系问题。在推进治理重心下移、责任下移的同时，应同步实现权力与资源的下移，保障基层治理能够根据实际情况因地制宜、因时制宜、因事制宜，保有一定限度的自由裁量权。通过多元主体参与协作性管理解决基层治理中的复杂性问题。既要破除对基层的简单科层化管理，同时也要避免陷入碎片化分权的境地。其次，应当重视基层治理的组织平台创新问题。通过平台创新，为国家和基层社会的充分互动提供空间，实现国家与社会的双向嵌入，使国家自主治理能力与社会活力形成相互支撑；再次，应当重视基层治理的评价技术变革，采取战略性评估替代策略性评估，以综合治理绩效替代单一指标评估，应采取多元化评估替代单一评估；有效推进基层治理的体系变革，应谋求“以上考下”与“以下考上”方式相结合。最后，在最根本的思想认识层面上，需要尊重实践理性和地方知识的地位。正如美国著名社会学家詹姆斯· C. 斯科特所言，治理的模糊性和复杂性，要求我们更加关注地方性的实践知识，即“米提斯”。相对于科学化和理性化的技术知识，实践知识来源于人类的经验，在认识复杂社会实践和规律中反而显得更为有效。

责任编辑：王智睿  一审：陈鑫  二审：王铮

文章来源：《探索与争鸣》2019年第11期，文章内容以期刊刊载为准。

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